2019-20年杭州市燃煤锅炉淘汰项目绩效评价报告

  为进一步加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益和效率，根据财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10号）、浙江省人民政府《关于全方面推进预算绩效管理的意见》（浙政发〔2012〕44号）、《浙江省项目支出绩效评价管理办法》（浙财监督〔2020〕11号）、《杭州市财政支出绩效评价办法（试行）》（杭政办函〔2007〕276号）等文件精神，我们接受杭州市发展和改革委员会委托对2019-2020年杭州市燃煤锅炉淘汰项目（以下或简称“燃煤锅炉淘汰项目”、“该项目”、“项目”）实施绩效评价。开展本次绩效评价工作的目的是：一是总结燃煤锅炉淘汰实施成果及经验教训，梳理项目实施过程中存在的问题，并提示存在的风险，提出修改完善意见和建议，为下一步政策调整及强化项目实施管理提供一定的决策参考；二是丰富和积累绩效评价工作经验，提高财政支出项目绩效评价工作的实际操作水平。

  2021年7月下旬，评价组进行前期调研，了解项目具体实施情况，在此基础上拟定了绩效评价指标框架。2021年8月上旬，评价组围绕既定的评价指标框架开展了现场评价工作，通过案卷研究、询问查证、抽查财务资料、组织座谈及面访、实地调研、社会公众调查等多种方式从不同层面、不同角度收集了充分的评价证据，对照评分标准对每一项指标评议打分，最终形成了评价结果，同时梳理总结了项目实施后所取得的绩效以及项目实施过程中存在的问题，并相应地提出了一些意见与建议。现将评价情况报告如下：

  2013年，我国发布《大气污染防治行动计划》即“大气十条”，到2017年，“大气十条”目标如期实现，全国空气质量总体改善，京津冀、长三角、珠三角等重点区域改善明显，有力推动了产业、能源和交通运输等重点领域结构优化，大气污染防治的新机制基本形成。

  按照党中央、国务院部署，顺应群众期盼和高水平质量的发展要求，在“大气十条”目标如期实现、空气质量总体改善的基础上，2018年《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）、《浙江省人民政府关于印发浙江省打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（浙政发〔2018〕35号）、《杭州市人民政府关于印发杭州市打赢“蓝天保卫战”行动计划的通知》（杭政函〔2018〕103号）政策先后出台，明确要求开展燃煤锅炉综合整治，加大燃煤小锅炉淘汰力度，重点区域基本淘汰每小时35蒸吨以下燃煤锅炉。在此基础上，浙江省发展和改革委员会在2019年、2020年下达全省燃煤锅炉年度淘汰改造计划。

  为贯彻落实政策要求，杭州市发展和改革委员会制定了《杭州市10-35蒸吨/小时燃煤锅炉淘汰改造实施方案》（以下或简称“方案”），为有序推进10-35蒸吨/小时燃煤锅炉（以下或简称“燃煤锅炉”、“锅炉”）淘汰改造工作提供制度保障和工作思路。

  2. 《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）；

  3. 《浙江省人民政府关于印发浙江省打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知浙政发》（浙政发〔2018〕35号）；

  4. 《杭州市人民政府关于印发杭州市打赢“蓝天保卫战”行动计划的通知》（杭政函〔2018〕103号）；

  5. 《省发改委关于下达2019年度全省燃煤锅炉和燃煤设施淘汰改造计划的通知》（浙发改能源〔2019〕234号）；

  6. 《省发改委关于下达2020年度全省燃煤锅炉和燃煤设施淘汰改造计划的通知》（浙发改能源函〔2020〕102号）。

  杭州市发展和改革委员会：负责制定实施方案，牵头组织实施，并做好与省发改委能源局的衔接和资料报送工作，协助上级部门做好对杭州市小锅炉淘汰改造的监督检查和考核等相关工作。

  杭州市经济和信息化局：负责做好工业公司锅炉淘汰工作中的指导、协调和检查等工作。

  杭州市生态环境局：负责审核确定企业改造方案，监督企业完成改造工作，督促区、县（市）及时验收并落实锅炉清洁化改造有关政策，同时加大执法力度，对违法排放大气污染物的行为依法进行处罚，对淘汰改造后污染物排放情况做监督监测，并做好与省生态环境厅的对接汇报工作。

  杭州市市场监督管理局：作为锅炉安全监察部门，负责做好淘汰改造的技术认定工作，为锅炉淘汰注销、更新改造提供技术上的支持，协同负责锅炉淘汰改造的核查验收工作。

  各区、县（市）政府、钱塘新区管委会：负责本辖区锅炉淘汰改造工作，建立健全锅炉淘汰改造动态台账，及时汇总上报。

  督查通报：各区、县(市)政府、钱塘新区管委会,每月最后一个工作日前向市发改委上报当月锅炉淘汰改造工作进度。由市发改委、市经信局、市生态环境局、市市场监督管理局、市应急管理局等部门组成联合督查组,对各地进行督导检查,按月对各地锅炉淘汰改造情况做排名通报。

  核查验收：各区、县(市)政府、钱塘新区管委会按照工作进度,对本地锅炉淘汰改造的开展核查验收工作。每年12月底前,各地各部门开展自查,并将工作总结以书面形式报市发改委;次年3月底前,由市发改委、市经信局、市生态环境局、市市场监督管理局、市应急管理局等部门组成联合验收组,对全市锅炉淘汰改造工作集中进行核查验收。

  根据《杭州市10-35蒸吨/小时燃煤锅炉淘汰改造实施方案》，杭州市本级计划以每蒸吨10万元的补助标准对区、县（市）下拨补助。2019年安排并实际下拨补助2,862.00万元；2020年安排并实际下拨补助6,800.00万元。截至2020年12月31日，杭州市共下拨专项资金9,662.00万元，市级资金到位率100%，

  根据市级方案要求，区、县（市）可设立本级专项补助或奖励资金。在市级补助资金基础上，各区、县（市）配套资金的补助标准和条件如下：

  （1）在2019年12月31日前淘汰，次年3月底前完成验收，给予每蒸吨11万元补助；

  （2）在2020年12月31日前淘汰，次年3月底前完成验收，给予每蒸吨9万元补助；

  2. 已停产企业，只完成锅炉淘汰改造的，不予区级补助，完成锅炉淘汰和改造并恢复生产的，按期分档给予区级补助，逾期不补助。

  各区、县（市）依据锅炉淘汰进度分段拨付专项补助资金，截至2021年7月31日，杭州市级专项资金拨付率94.84%，区级配套资金到位率72.45%。燃煤锅炉淘汰项目专项资金拨付情况如下：

  注：截至2021年7月31日，萧山区、钱塘新区部分已通过验收的燃煤锅炉尚未下达资金拨付文件，上表中“本级拟补助”金额系根据当地方案补助标准计算。

  通过各区、县（市）发改局摸底排查，全市10-35蒸吨/小时燃煤锅炉共121台，其中：萧山区53台，钱塘新区46台，富阳区6台，临安区4台，建德市10台，桐庐县2台。按省发改委下达的年度任务，杭州市2019年计划淘汰合乎条件的燃煤锅炉50台，当年完成淘汰改造锅炉共19台，年度完成率19.00%，燃煤锅炉淘汰整体进度滞后；2020年计划淘汰合乎条件的燃煤锅炉61台，当年完成淘汰改造锅炉共58台，年度完成率95.08%。两年共计完成燃煤锅炉淘汰改造77台。

  落实10-35蒸吨/小时燃煤锅炉淘汰改造项目后，杭州市削减了大约900蒸吨/小时燃煤锅炉规模，为降低杭州市煤炭消费量作出了直接贡献。

  燃煤工业锅炉污染物排放强度较大，是重要污染源。据《燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案》（发改环资〔2014〕2451号）文件数据：“全国年排放烟尘、二氧化硫、氮氧化物分别约占全国排放总量的33%、27%、9%。近年来，我国出现的大范围、长时间严重雾霾天气，与燃煤工业锅炉区域高强度、低空排放的特点紧密关联。”燃煤锅炉淘汰改造是一项减少区域内大气污染物排放、改善空气质量的重要举措。在某些特定的程度上，区域内大气环境的变化趋势间接地体现了燃煤锅炉淘汰项目的成果。

  各区、县（市）根据相关要求，将燃煤锅炉摸底排查和淘汰改造结果录入浙江省高污染燃料“五炉”信息系统。通过建立规范化、程序化管理的燃煤锅炉信息库，主管部门掌握全地区燃煤锅炉淘汰进展情况，便于汇总分析研究存在的问题及原因，采取比较有效推进措施，以此来实现对燃煤锅炉淘汰工作的有效管理。

  根据设定的评价指标体系和评分标准，通过数据采集、现场调查及访谈，对2019-2020年杭州市燃煤锅炉淘汰项目绩效情况做客观评价，该项目评价总得分90.97分，被评为优秀项目。

  本次评价实施过程中，评价组主要是通过抽查财务资料、面访、实地调研、现场观察等多种方式开展评价证据收集工作，对项目资金的申报、审核、发放等过程予以着重关注，同时也对项目过程管理进行了多方面的分析、查证。通过对项目管理的了解，以及对有关项目实施单位的调查，发现项目在管理实施过程中尚存在以下情况和问题：

  2019-2020年，杭州市计划淘汰合乎条件的燃煤锅炉111台，实际淘汰77台，共淘汰约1,400蒸吨/小时燃煤锅炉规模，按10万元每蒸吨补助标准，市级专项资金实际需补助13,775.00万元。2019年、2020年预算编制合计9,662.00万元，尚未能满足全额发放77台淘汰锅炉的补助资金，通过列报市本级2021年度预算指标补足专项资金缺口，项目整体预算编制与年度绩效目标存在一定差异。

  2019年5月7日，浙江省发改委发文下达燃煤锅炉淘汰改造任务，要求杭州市2019年完成淘汰50台合乎条件的燃煤锅炉。同年7月18日至8月1日，浙江省第一生态环境保护督查组对杭州市开展了生态环境保护督查工作，督查组指出：“杭州市2018年-2020年35蒸吨/小时以下燃煤锅炉淘汰任务为89台，截至目前督查期间累计仅淘汰了7台，淘汰燃煤锅炉进度滞后。”。截至2019年底，杭州市实际完成淘汰改造燃煤锅炉共19台，当年任务完成率仅38%。项目前期进展迟缓，整体进度推迟，给后序年度项目实施带来不利影响。

  根据本次评价发现的各类情况和问题，评价组按照燃煤锅炉淘汰改造有关政策精神，并结合政府有关燃煤锅炉淘汰改造资金支出管理评价经验，本着规范项目管理、保障财政资金安全、提高财政资金使用效率及效益的原则，提出如下意见和建议：

  建议建立全面预算管理机制，提高预算编制的准确性，在立项阶段着手安排使用计划，结合客观实际情况制定科学、合理、全面的预算方案，重点确保预算方案的精细化水平，提高财政资金实际支出与年度工作内容的相符率，提高支出安排准确性，进而提高财政资金使用的效率和效果。

  建议区、县（市）级主管部门考虑燃煤锅炉定制周期等现实因素，应尽可能提前下达改造任务，同时，继续强化进度管理，及时掌握各锅炉淘汰项目进度，保持督导检查等形式的绩效监控手段，在政策有效期间内维持稳步推进，采取一定的措施减少不利影响，保障燃煤锅炉淘汰项目按时开展、持续推进。